WTO2.0时代 中国由参与规则转变为制定规则

在WTO的框架下，越来越多的双边及多边投资贸易协定开始涌现。中国如何由参与规则转变成制定规则，成为一大命题。其中，中国和美国正在进行的双边投资协定（BIT）谈判，引起了外界极大的关注。中美之间关系的好坏，很大程度上取决于投资而不是贸易，中美BIT谈判被认为将对外资在华经营环境产生重大改变，同时也对两国的关系产生影响，同时也符合“以开放促改革”的理念。此外，中国与澳大利亚、韩国也达成了相关协议，与欧盟的谈判也正在进行，迎来了参与国际规则的重要机遇。

    中美谈判进展及难点

    从2008年启动以来，中美投资协定谈判已经进行了21轮，最新一轮的谈判时间是在9月9～11日在华盛顿举行，很大程度上是为中国国家主席习近平访美做准备，双方按照第七轮中美战略与经济对话中的承诺，交换了各自的负面清单改进出价，双方都做出了实质性改进。此前，中美双方首次交换了负面清单出价。尽管已经交换了两次负面清单出价，但距达成一致的最终目标还有较长距离。

    中美投资协定谈判何时能够完成，取决于中美双方推动谈判的政治意愿，而其中的关键是一些核心关键领域是不是要对外开放，包括金融、电信、文化、互联网等一系列的领域，主要从产业和安全性角度来考虑。从首次交换负面清单出价情况来看，中美各方都对对方提供的负面清单并不满意。其中，美方认为中国的负面清单开放度不够，而中国则对美方的负面清单中，对中方的所保留的一些限制措施，或者说在一些特定的产业和领域方面，有不满意的地方。财政部部长楼继伟也曾表示，美方在负面清单中列举了关键基础设施、重要技术、国家安全三项，但对此均不作定义，并且在中方在美投资、经营的任何阶段，美国行政当局都有权中止项目，产生的成本由投资人负责。这样的提法增加了中国在美投资的不确定性，中方对此感到“不舒服”。目前，美国在金融业、通信业、服务业，包括律师、审计师等，具有较强的优势，也是希望中国能对这些领域进行开放，包括金融和服务业的扩大开放，目前在国内四个自贸区已有试验，金融业的开放相对更为谨慎。

    综合目前各方消息来看，美方不希望中方拿出一份过于宽泛的负面清单，而且美方对中国投资更为需要。数据显示，2014年，美国外商直接投资为860亿美元，降到了中国和中国香港地区之后。中国对美国市场的需求则在于良好投资环境、健全和透明的法制、先进的技术、庞大的消费市场等等。BIT的谈成建立在双方互相需求的基础上。习近平主席此次与奥巴马的会面，能够在大的层面上对中美BIT谈判起到推动促进作用，为接下来的细节谈判作保障，中方可能会在一些关键领域做出让步，乐观估计的话，有望在2015年底前达成协议，而2016年也是美国的总统选举年。

    中韩、中澳和中欧三项重要谈判

    在中美投资协定谈成之前，有两个很重要的成果，同时也是水平很高的谈判已经谈成，即中澳和中韩。一些具体的技术细节也可以借鉴和参考。

    由于在中美的谈判未完成的情况下，中国很难在中澳协定中达成准入前负面清单的方式，所以，作为一个妥协的结果，澳大利亚给了中国相当高水平的市场开放和准入前国民待遇，中澳之间没有负面清单，澳大利亚承诺给我们和日本韩国新西兰这些国家开放水平相当的负面清单。中方则承诺，在中澳中采取准入前的最惠国待遇，这意味着，中国在澳大利亚投资的准入方面承诺给予最惠国待遇，将来中美达成的投资准入和投资市场开放的安排，将适用于澳大利亚。

    另外，在争端解决程序方面，中澳谈判有很大的创新和改良，比如磋商程序，引入强制磋商的条款。中澳谈判谈成以后，后续要启动上诉机制、上诉审查的谈判，这是很重要的内容，对投资领域仲裁的担忧，也是很多人都很担心的问题。中澳有未来工作计划条款，三年后双方对现有协议进行审议，审议后中方将引入负面清单。这是因为，三年后中美双方协议已经达成，可以进行中澳间的谈判。  中韩则在最低待遇标准、投资行为最惠国待遇、岔路口、弃权、复议前置，服务贸易和投资关系上取得了进展。

    此外，中欧之间也已进行多轮谈判，欧盟是全世界第一大经济体，投资规则也有欧式和美式的区别，中国同时和双方在谈，可能将对下一步整个全球投资规则产生影响。欧盟提供的文本已经远远超出了传统投资协定的一些规则的安排，甚至超出了中美的谈判，比如投资市场准入、投资保护等方面。不过，中欧的谈判总体上要比中美的谈判更为滞后。中欧谈判还有一个特点是，协定谈成后，条件成熟时要在投资协定谈判的基础上签订全面自贸协定，这是中欧和中美不一样的地方。中美之间的部分谈判可以采取类似的循序渐进模式，即设定一个开放的时间表，而不是立即开放，类似中澳和中韩的模式。

    四大自贸区的开放试验

    中国国内的四大自贸区的相关改革，以及整个国家改革的推动，在投资这一领域，一定程度上源自中美之间的谈判，自贸区的试验可以看出中国在推进改革和开放的过程中有没有什么问题和经验，以此来迎接国际高标准投资规则的挑战。目前，国内只有四大自贸区内有负面清单，根据此前深改组所通过的《关于实行市场准入负面清单制度的意见》，要在2018年将负面清单推广到全国。由自贸区而走向全国，也是为中美之间的谈判做好准备。

    目前，自贸区负面清单一共有三个版本，前两个版本为上海自贸区特有，第三版四大自贸区共有，从禁止类和限制类措施来看，第一版为190条，第二版缩减到139条，2015版则为122条，逐步缩减。最新版的负面清单在开放程度和透明度上都有所提升，并大幅减少了制造业在负面清单中的比例，但金融行业的表述却有所增加，条目变得更为具体。从自贸区的改革情况来看，金融改革的进度的确不如服务业、贸易等领域的改革开放。在负面清单的基础上，一些与国际投资贸易规则对标的改革也在进行先行先试。

    上述高水平的谈判为中国参与国际规则制定提供了机遇，但还需解决以下问题：（1）不同的国家，在具体的规则上有不同的态度，包括分化、整合等，需要考虑下一步的方向；（2）中国身份的转变，由引资国变为投资大国，在转变过程中要如何落实到规则方面，落到实处后如何选择需要考虑；（3）接受高水平投资贸易规则的挑战，在一些领域目前的案例较少，如何应对之后的挑战，以及将来遇到问题时怎么办，都需要进一步考虑。